金秋时节，走进永春，只见青山叠翠，绿水环绕，从空中弥漫下来的云雾亲抚着山林，以温婉飘逸的轻盈掠过一道又一道山脉，给山水林田湖草的生态系统平添一种大美。

　　永春素有“万紫千红花不谢，冬暖夏凉四序春”美誉。如何在发展中，把这奇山秀水保护起来？一项名为“自然生态空间用途管制”的试点工作正在永春蹄疾步稳地展开。

　　去年6月，原国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》，确定我省的武夷山市、永春县作为试点地区。原省国土资源厅把它作为一项重要的试点任务加以推进。为什么要对自然生态空间进行用途管制？自然生态空间是什么？怎样划好管好用好？记者近日到永春进行采访。

　　“试”趟新路

　　桃溪是永春的母亲河，也是著名诗人余光中笔下的乡愁所寄，永春60%的人口聚集在桃溪两岸。秋天的清晨，走在桃溪两岸，只见流水潺潺、树影婆娑、层林尽染，鱼游浅底、白鹭纷飞……如诗如画的美景令人沉醉。

　　“以前，沿岸有一些企业乱排乱放，溪面上时不时就看到许多生活垃圾，会不时闻到臭味。现在，水面干净了、岸边美丽了，住在永春的幸福指数越来越高了。”几乎每天都会来桃溪边晨练的县城居民老郑说。

　　重现这一江春水可不容易。2011年，永春在全县范围内掀起历时三至五年、总投资超30亿元的桃溪流域综合治理大会战，才有如今的“岸绿、水清”。

　　“自然生态用途管制的出发点之一，就是要保护好像桃溪这样的生态治理成果，防止先污染后治理现象的重演。”永春县自然生态空间用途管制试点工作领导小组副组长、县政协副主席、国土资源局局长李江源说，这意味着要对生产、生活、生态空间更加注重统筹规划，意味着我们的发展方式要从侵占资源、破坏环境向生态优先的绿色发展方式转变。

　　永春县物华天宝、人杰地灵。全县森林覆盖率69.5%，绿化程度达到95%，牛姆林、百丈岩、魁星岩、乌髻岩等景区享誉八闽；芦柑、佛手茶、老醋等地理标志产品驰名中外；纸织画、白鹤拳等国家级非物质文化遗产隽刻历史记忆……先后荣膺国家生态县、国家园林县城等10多项国家级荣誉。

　　得天独厚的自然资源和悠久荟萃的人文资源，加上近年来永春大力实施“生态立县”战略，围绕“乡愁故里、生态桃源、美丽永春”发展目标，统筹推进生态文明建设，这些都是永春被选为自然生态用途管制试点地区的重要原因。

　　重任在肩，时不我待。永春接到试点任务后，第一时间成立试点工作领导小组，县长任组长，县发改、国土、财政、环保等部门领导为成员，统筹协调开展相关工作，形成了“县政府统一领导、国土资源局牵头组织、相关部门共同参与”的工作机制。去年7月，该县编制《永春县自然生态空间用途管制试点工作方案》，确立了“加强学习思考、明确职责分工、群策群力作为、科学有序推进、勇于创优创先”的工作总体要求。

　　自然生态空间如何划？怎样进行管制？……面对一个个全新的问题，永春县成立国土空间规划咨询专家组，聘请农业、水利、环保、规划等各个领域专家，为试点工作出谋献策；成立全国首个县级生态文明研究院，聘请中国人民大学可持续发展高等研究院执行院长温铁军任生态文明研究院院长，还聘请了来自清华大学、台湾大学等知名高校45名教授作为专家委员会委员。“借助专家智慧，可以更好地厘清思路，以更高的站位建立人与自然的和谐共生关系。”试点工作领导小组认为。

　　“划”分三类空间

　　自然生态空间是什么？这是试点工作遇到的首有问题。

　　《自然生态空间用途管制办法（试行）》虽对此作了原则性的界定，即具有自然属性、以提供生态产品或服务为主导功能的国土空间，但如何落细呢？“我们画的不是一张白纸，如果是无人区，生态空间比较好划，可永春人民世代在此繁衍发展，各类空间分布相互交织。”县自然生态空间用途管制试点工作领导小组办公室成员、永春县国土资源局耕保股的负责人叶东昇说。

　　据介绍，目前我国的国土空间，按用途主要分为城镇空间、农业空间、生态空间这三类，但生态空间的内涵和外延有多种诠释。经多次讨论，永春试点工作领导小组认定，生态空间是涵盖除农业空间、城镇空间之外的所有国土空间。

　　明确了分类，接下来是如何划定三类空间。在划定中发现，因为调查口径、调查标准和手段不统一，导致各部门调查的基数差别较大，如国土部门耕地与林业部门林地图斑“打架”的问题普遍存在，生态保护红线内部分图斑与永久基本农田图斑存在重叠。同时一些国土空间内“三生”（生产、生活、生态）空间错综交织，有些地方既有农村居民点、建设用地，又有生态空间。绿树环绕的山村，会遇到“林中有地、地中有林”问题，是该划为生态空间，还是农业空间？在这种情况下就需协调各类空间范围。

　　试点工作就是以问题为导向，迎着困难上。领导小组多次组织相关部门、技术支撑单位到基层乡村、桃溪流域、湿地公园进行调研，熟悉当前“三区三线”划定情况，先后多次召开座谈会，就空间规划试点等工作进行深入探讨和交流。

　　凝聚共识后，永春根据主体功能区规划的总体框架，结合资源环境承载力、国土空间开发适宜性评价及实际调查，将城镇总体规划确定的城市开发边界以及土地利用总体规划确定的允许建设区和有条件建设区划归为城镇空间；将永久基本农田、一般农用地、农村居民、耕地后备资源、商品林等划归为农业空间；将生态保护红线划定成果、现有各类保护区、重要生态评估区以及森林资源、水流资源等划归为生态空间；交通、能源、水利等基础设施以及独立工矿用地归并到就近的空间内。根据生态空间分级分类原则，将生态空间划分为生态保护红线和一般生态空间。

　　经划定，永春县城镇空间面积9349公顷，农业空间面积8.26万公顷，生态空间面积5.36万公顷，分别占国土空间总面积的6.42%、56.75%、36.83%。其中生态空间内生态保护红线为2.24万公顷，一般生态空间为3.12万公顷，二者分别占自然生态空间面积的41.71%和58.29%。

　　“这些数字看起来枯燥，但都浸透着大家的汗水和智慧，背后是国土空间的总体开发格局。”李江源说。

　　“定”好管制规则

　　划好空间是前提，定好规则是关键。在李江源看来，制定生态空间管制规则主要包括两方面，一是禁止，二是转用。

　　永春按照生态主导功能，分类制定区域准入条件，明确允许、限制、禁止的产业和项目类型清单，合理控制开发强度，推动绿色发展。

　　在生态保护红线内，采取正面清单管理，建立了包含科学研究和技术服务业、水利、环境和公共设施管理业、农林牧渔业、建筑业等5大类28项产业项目准入清单，只允许符合生态主导功能的基础性、公益性建设项目进入，鼓励开展生态功能管理、维护修复、环境与生态监测、生态保护等活动。对已有的农业生产用地，要求有序退出并恢复生态用途；原有的村庄或城镇用地，禁止改扩建，并逐步推进生态移民。

　　在一般生态空间，采取负面清单管理，建立了包含采矿业、制造业、房地产业、住宿和餐饮业等8大门类37项产业项目准入负面清单，列出了限制、禁止产业和项目类型清单以及产业管控方向等。

　　“要保护绿水青山，就得有所为、有所不为，正面和负面清单是给产业发展圈定范围，防止以牺牲环境为代价去推动经济增长。”李江源说，用规则强化生态保护，用红线控制开发活动，这就是自然生态空间用途管制的根本要义。

　　“但也不能矫枉过正。生态空间不是无人区，所限制的是大规模、高强度的城镇化和工业化的开发活动，像采矿活动破坏了植被，以及污染排放严重的企业，这些肯定是要限制的。但是对于旅游和绿色农业，是不应该受到禁止的，应以不破坏生态功能为前提，处理好保护和发展的关系。”试点工作领导小组强调。

　　与此同时，用途管制不是一成不变，需与时俱进，要建立三类空间转用规则。比如生态空间内部建设用地、农业用地如何进行管控？生态空间如何向城镇空间、农业空间转变？如何给新兴产业预留空间？等等。

　　    对此，永春明确基本原则，即从严控制自然空间转为城镇空间、农业空间，鼓励城镇和农业空间向有利于生态功能提升的方向转变，鼓励一般生态空间转为生态保护红线。同时，区分生态保护红内外，制定差别化转用审批流程，探索建立国土空间用途转用许可制度。

　　“管”出“绿富美”

　　自然生态空间用途管制，三分划，七分管。

　　但有些地方一听要加强管制，就认为束住了手脚，会限制发展。生态文明研究院的有关专家指出，这是理念上的误区。生产、生活、生态应是有机整体，不能为了生态而生态，其管理的立足点应是在生态优先的条件下怎样推动绿色发展，使绿水青山能够成为金山银山，管出“绿富美”。

　　石鼓镇马峰村虽风景如画，但曾是当地有名的穷山村，以前，小伙子娶媳妇都难，本村的姑娘都想嫁到外面去。不能守着绿水青山饿肚子！吃惯“农业饭”的马峰村村民近年来开始谋求转型，响应“美丽乡村”建设的号召，加强生态规划管理，利用田园风光等自然资源，大力发展生态旅游，成了远近闻名的休闲村。如今不仅是马峰村，永春越来越多人吃上了“生态饭”。2017年，全县接待游客480万人次，旅游总收入39.6亿元。

　　“生态资源就是我们的金饭碗，我们得像保护生命一样保护好它。”李江源说，加强自然生态空间用途管制，是从源头上防范无序发展、掠夺式发展。与以往先建设后规范不同的是，今后永春走的是先规划、再建设，先管控、再发展的新路。

　　要管到位，管出成效，先得打好基础，永春正在发力。

　　——搭建开放共享的自然生态空间用途管制平台。该平台收集整合国土、林业、住建、环保等各类空间规划数据以及各类保护区数据，建立集空间划定、空间分析、空间管制等功能于一体的国土空间用途管制信息平台，汇总形成自然生态空间“一张图”。

　　“在这平台上，清楚标注哪是生态红线，哪可以开发建设，每个区块、每个村庄、每条道路、每块农田、每栋建筑都精细规划好，纲举目张地绘就生态蓝图。”叶东昇说。

　　——建立“土地规划+”审查机制。以土地利用总体规划为载体，通过协调“三线”划定成果、统筹陆海空间格局、制定统一的用地许可规则，探索实现“统一的空间方案、统一的用途管制、统一的管理事权”的管理模式，解决各类规划和管制数据在整合过程中存在的冲突与矛盾，实现空间、领域、机制全覆盖。

　　——创新管护模式。依托自然资源统一确权登记，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。探索协议管护、土地征收等管理模式，尝试建立土地使用信用制度，对未履行管护协议行为的，计入当事人用地信用档案，对其强化用地监管和检查。探索建立生态保护补偿长效机制，引导生态收益地区与保护地区之间，共同分担生态保护任务。

　　趟路子、绘蓝图、定规则、抓落实，随着自然生态空间用途管制试点工作在永春稳步推进，一幅“生态美、产业兴、百姓富”的画卷正在织就，在新时代里，“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的田园风光必将越绘越美。【海峡资源报赵勤恩 林妙恩】